CEDAW

Die „Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women“ (CEDAW) –das „Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau“ – wurde am 18. Dezember 1979 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet und ist 1981 in Kraft getreten. CEDAW steht damit heute gleichberechtigt neben neun weiteren UN-Menschenrechtsverträgen [1].

Erstmals wurde damit ein umfassendes internationales Menschenrechtsinstrument geschaffen, das die Diskriminierung von Frauen in allen Lebensbereichen verbietet und die Staaten zu einer Vielzahl von Maßnahmen verpflichtet, die rechtliche und tatsächliche Gleichberechtigung von Frauen und Männern herzustellen [2]. Dieser menschenrechtliche Bezug bedeutet, dass das Gebot der Verhinderung und Bestrafung der Diskriminierung von Frauen in der Würde von Frauen als Menschen begründet und von daher unveräußerlich ist [1]. Ein weiterer wesentlicher Fortschritt der Frauenrechtskonvention ist, dass die Vertragsstaaten erstmals auch dafür Sorge zu tragen haben, dass nicht nur der Staat selbst, sondern auch nicht-staatliche Akteur*innen die Rechte von Frauen achten, schützen und gewährleisten müssen [3].

Das Übereinkommen definiert in Art. 1 den Begriff „Diskriminierung der Frau“ als

• jede mit dem Geschlecht begründete Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung, die zur Folge oder zum Ziel hat, dass
• die auf die Gleichberechtigung von Mann und Frau gegründete Anerkennung, Inanspruchnahme oder Ausübung der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch die Frau, ungeachtet ihres Familienstandes
• im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, staatsbürgerlichen oder jedem sonstigen Bereich beeinträchtigt oder vereitelt wird.

Der Begriff der Diskriminierung erfasst neben unmittelbaren und gewollten auch mittelbare und ungewollte Ungleichbehandlungen [2].

Wichtige Punkte des Übereinkommens betreffen Frauenhandel, Ausbeutung und Prostitution, Teilhabe am öffentlichen und politischen Leben, Partizipation auf internationaler Ebene in Gremien, Staatsangehörigkeit, Bildung, Arbeitsleben, Gesundheit, soziales und wirtschaftliches Leben, Kultur und Sport, Frauen auf dem Land, Rechtsfähigkeit sowie die Gleichstellung der Frau in Ehe und Familie [4].

Die Bestimmungen des Übereinkommens richten sich an die Vertragsstaaten und begründen damit lediglich Staatenverpflichtungen. Unmittelbare Rechte und Pflichten einzelner Personen sind aus dem Übereinkommen selbst nicht abzuleiten, sondern könnten sich erst infolge einer innerstaatlichen Umsetzung ergeben [5].

Seit der Verabschiedung haben 189 Staaten die Frauenrechtskonvention ratifiziert, damit ist die Ratifikationsrate sehr hoch [3]. Bei keinem anderen Menschenrechtsvertrag der Vereinten Nationen werden mit der Ratifizierung jedoch zugleich so viele Vorbehalte gegen die Umsetzung bestimmter Artikel der Konvention erhoben, wie bei CEDAW [4]. So sehen die Verfassungen oder Gesetzesrahmen einer Reihe von Staaten noch immer vor, dass Familienstandsgesetze (mit Bezug zu Ehe, Scheidung, Aufteilung des ehelichen Vermögens, Erbschaft, Vormundschaft, Adoption und ähnlichen Fragen) ausgenommen sind von verfassungsrechtlichen Bestimmungen zur Verhinderung von Diskriminierung. Einige Vertragsstaaten haben die Gleichheit vor dem Gesetz und Antidiskriminierungsbestimmungen in ihre Verfassungen aufgenommen, jedoch ihre Gesetzgebung nicht dahingehend geändert oder ergänzt, dass diskriminierende Aspekte ihrer Familiengesetze, ob nach Zivilrecht, Religionsrecht, ethnischem Brauch oder einer Kombination aus Gesetzen und Praktiken, beseitigt werden [2].

Im Rahmen der Umsetzung der Frauenrechtskonvention hat die Bundesrepublik Deutschland in der Vergangenheit eine Vielzahl bedeutsamer gesetzlicher und fachpolitischer Maßnahmen auf den Weg gebracht, wie

• 1997: Einführung der Strafbarkeit der Vergewaltigung in der Ehe
• 2002: Inkrafttreten des Gewaltschutzgesetzes, das es unter anderem ermöglicht, eine Person aus der gemeinschaftlichen Wohnung zu verweisen, wenn dies zum Schutz anderer Bewohner*innen erforderlich ist
• 2016: Einführung eines Straftatbestandes bei Zwangsprostitution sowie Reform des Sexualstrafrechts mit Verankerung des Grundsatzes „Nein heißt Nein“ [4]

Der Ansatz der Beseitigung der Diskriminierung von Frauen fand sich im 20. Jhd. auch schon in verschiedenen anderen Menschenrechtsverträgen (Charta der Vereinten Nationen, Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Internationale Menschenrechtspakte). Allerdings hat die eher konservative Ausrichtung diese Verträge dazu geführt, dass die spezifische Diskriminierung von Frauen, die häufig auch im Bereich des Privaten liegt, nicht ausreichend beachtet worden ist. Diese Tatsache hat mit Hilfe der Internationalen Frauenbewegung dazu geführt, dass CEDAW schließlich auf den Weg gebracht wurde [1].

Dem Übereinkommen ging die auf der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 7. November 1967 verabschiedete „Erklärung über die Beseitigung der Diskriminierung der Frau” voraus. Im Zusammenhang mit der Durchführung dieser Erklärung und der Vorbereitung des Internationalen Jahres der Frau 1975 hat die Frauenrechtskommission 1972 vorgeschlagen, die Auffassung der Mitgliedsstaaten über ein neues Rechtsinstrument zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau einzuholen. Gleichzeitig wurde eine Arbeitsgruppe zur Vorbereitung eines Entwurfs eingesetzt. Das Übereinkommen wurde dann am 18. Dezember 1979 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet [5].

Die DDR hatte das Übereinkommen als 2. Vertragsstaat nach Schweden bereits 1980 ratifiziert. Auch wurde eine Sachverständige aus der DDR gleich zu Beginn in den Ausschuss gewählt. Die DDR war auch der erste Vertragsstaat, dessen Bericht vom Ausschuss 1983 diskutiert wurde. Die damalige BRD unterschrieb das Übereinkommen ebenfalls 1980, jedoch verzögerte sich die Ratifikation durch den Regierungswechsel bis 1985. Der erste Staatenbericht verzögerte sich ebenfalls bis 1988, diskutiert wurde er erst 1990 [1]. Mittlerweile hat Deutschland bereits den 9. Staatenbericht im Jahr 2020 vorgelegt.

Zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau verpflichten sich die Vertragsstaaten in 17 Artikeln, durch geeignete gesetzgeberische und sonstige Maßnahmen (ggf. auch Sanktionen) jede Diskriminierung der Frau zu verbieten. Ebenso verpflichten sie sich, für die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Mann und Frau zu sorgen. Ferner haben die Vertragsstaaten durch geeignete Maßnahmen zu gewährleisten, dass Frauen die Menschenrechte und Grundfreiheiten gleichberechtigt mit Männern ausüben können [2].

CEDAW verlangt vom Vertragsstaat nicht nur formalrechtliche Maßnahmen, sondern auch Maßnahmen mittels politischer Konzepte und Programme zur Herstellung der Gleichstellung, sowie Anstrengungen hinsichtlich einer Veränderung von geschlechterstereotypen und damit diskriminierenden Auffassungen und Verhaltensweisen [1].

Die Vorgaben stellen in Deutschland innerdeutsches Recht im Rang eines Bundesgesetzes dar [3]. Sie haben Vorrang vor dem Landesrecht und verpflichten alle Staatsgewalt zu ihrer Verwirklichung [4]. Die deutschen Gerichte sind damit verpflichtet, die einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften völkerrechtskonform auszulegen [1]. CEDAW ist bei der Auslegung aller Normen – Verfassungen, Gesetze, Verordnungen und Satzungen – in Bund und Ländern heranzuziehen. Insbesondere sind die im Grundgesetz verbrieften Grundrechte im Einklang mit CEDAW auszulegen [4].

Nach dem Frauenrechtsübereinkommen sind Sondermaßnahmen ausdrücklich zulässig, um die tatsächliche Gleichberechtigung von Frauen und Männern zu verwirklichen. Dies bedeutet, dass eine bewusste Bevorzugung von Frauen in diesem Fall keine Diskriminierung der Männer darstellt. Voraussetzung dafür ist, dass diese Sondermaßnahmen nur so lange angewendet werden, bis das Ziel der Chancengleichheit erreicht ist. Diese Ermächtigung ist die erste ihrer Art in einem internationalen Übereinkommen und hat große Bedeutung für Quotenregelungen zugunsten von Frauen [2].

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete 1999 außerdem ein Fakultativprotokoll zum Übereinkommen, welches Frauen bei Verstößen gegen die Bestimmungen nach Ausschöpfung des nationalen Rechtsweges das Recht auf Individualbeschwerde einräumt. Außerdem sieht das Fakultativprotokoll bei besonders schwerwiegenden oder systematischen Verletzungen der Konventionsbestimmungen durch einen Vertragsstaat ein Untersuchungsverfahren vor [4]. Der Ausschuss kann dann eine eigenmächtige Untersuchung einleiten und Empfehlungen entwickeln, zu denen der Vertragsstaat Stellung nehmen muss und die er umsetzen sollte [1]. Eine solche Untersuchung wurde bisher zum Beispiel 2004 durchgeführt. Gegenstand der Untersuchung waren gegen Frauen gerichtete Gewaltfälle in Mexiko. Aufgrund zahlreicher Entführungen, Vergewaltigungen und Ermordungen von Frauen in dieser Gegend stellte der CEDAW-Ausschuss eine systematische und schwere Verletzung der Menschenrechte fest. Unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Ausschusses wurde daraufhin in Mexiko 2007 das Allgemeine Gesetz über den Zugang von Frauen zu einem gewaltfreien Leben verabschiedet [4].

Mit diesem Zusatzprotokoll wird Frauen, die Opfer von Menschenrechtsverstößen geworden sind, ein internationales Rechtsinstrument an die Hand gestellt [2]. Bisher haben 113 Staaten das Fakultativprotokoll ratifiziert (Stand: 2020) [4].

Zur Prüfung der von den Vertragsstaaten alle 4 Jahre vorzulegenden Staatenberichte wurde der Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW-Ausschuss, Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women) eingesetzt [2].

Der Ausschuss hat 23 Sachverständige aus unterschiedlichen UN-Mitgliedsstaaten [1]. Er trifft sich 2-mal im Jahr und hat die Aufgabe, die Staatenberichte zu prüfen, in denen diese Rechenschaft über die nationale Umsetzung des Übereinkommens, getroffene Maßnahmen und diesbezügliche Fortschritte abgeben. Das Ergebnis der Prüfung fasst der Ausschuss in den sogenannten Abschließenden Bemerkungen zusammen [2].

Der Ausschuss hat außerdem die Möglichkeit, die in der Konvention enthaltenen Verpflichtungen zu interpretieren und diese Auslegungen als Allgemeine Empfehlungen an die Staaten zu richten. Der CEDAW-Ausschuss erwartet von den Vertragsstaaten, dass diese die Allgemeinen Empfehlungen bei der Umsetzung des Übereinkommens und bei der Berichterstattung berücksichtigen [2].

Die rechtliche Bedeutung der Allgemeinen Empfehlungen ist dabei umstritten, denn einerseits sind sie völkerrechtlich nicht verbindlich und haben folglich keinen Verpflichtungscharakter wie die Konventionsrechte [2]. Außer dem Öffentlichmachen von Diskriminierungen und der damit einhergehenden schlechten Publicity des Vertragsstaates gibt es also keine Sanktionen [1]. Andererseits formulieren die Empfehlungen den aktuellen Stand der Auslegung der Menschenrechtsnormen durch den Ausschuss und haben von daher politisches Gewicht, indem sie Ziele zum Ausdruck bringen, Rechtslücken schließen, abstrakte Rechte und Pflichten konkretisieren oder einzelne Handlungen als zulässig oder unzulässig bewerten. Die Allgemeinen Empfehlungen verfolgen damit primär den Zweck, den Vertragsstaaten bei der Erfüllung ihrer Menschenrechtsverpflichtungen als Wegweiser und Interpretationshilfen zu dienen [2].

Seit den 1990er Jahren haben auch so genannte Schattenberichte von nationalen Frauenverbänden und/oder internationalen Verbänden eine zunehmende Bedeutung gewonnen. So erhalten die Sachverständigen Informationen, die ein Vertragsstaat vielleicht gern verschweigt, aber auf deren Grundlage erst eine wirkliche Beurteilung der Situation von Frauen im entsprechenden Land möglich ist [1].

Der deutsche Staatenbericht wird in alleiniger Verantwortung der Bundesregierung erstellt, obwohl der Ausschuss empfohlen hat diesen bei der Vorbereitung mit unabhängigen Frauenorganisationen zu beraten, was die Bundesregierung lange abgelehnt hat [1]. Mittlerweile wird das Staatenberichtsverfahren in Deutschland zumindest von einem kontinuierlichen Dialogprozess zwischen Bundesregierung (in koordinierender Federführung des BMFSFJ) und der Zivilgesellschaft flankiert [4].

2015 hat Deutschland den CEDAW-Staatenbericht als kombinierten siebten und achten Staatenbericht erstellt. Nach der mündlichen Anhörung zum 7./8. Staatenbericht hat der CEDAW-Ausschuss Deutschland im März 2017 seine Abschließenden Bemerkungen mit einer Reihe von Handlungsempfehlungen übermittelt, die das Erreichen tatsächlicher Gleichstellung von Mädchen und Frauen in allen gesellschaftlichen Bereichen und auf allen Ebenen weiter beschleunigen sollen [3]. Die Empfehlungen betreffen u.a.:

• 38b: Änderungen beim Schwangerschaftsabbruch – Abschaffung der Pflichtberatung und Wartezeit nach Beratung welche von der WHO für medizinisch nicht erforderlich erklärt wurde und Gewährleistung, dass solche Eingriffe von der Krankenversicherung übernommen werden
• 40b: Sicherstellung adäquaten Kindesunterhalts
• 48b: Umsetzung der EU-Asyl- und Integrationsvorgaben für weibliche Geflüchtete
• 50d: Errichtung eines Entschädigungsmodells zur Ergänzung der Renten für in der DDR geschiedene Frauen

Zuletzt wurde der neunte CEDAW-Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland im März 2020 erstmals im Rahmen des vereinfachten Staatenberichtsverfahrens vorgelegt (Beantwortung von über 80 Einzelfragen in der List of Issues and Questions Prior To Reporting (LoIPR) [6].